“·美国和古巴的关系已经紧张了60多年，根源在于古巴亲美政府被菲德尔·卡斯特罗推翻。

·奥巴马和劳尔·卡斯特罗采取措施使双边关系正常化，包括恢复外交关系、扩大旅行和贸易。特朗普政府则重新实施了许多限制措施。

·拜登提出了再次解冻的希望，但岛上新的抗议活动以及随后哈瓦那对抗议的压制使‘解冻’前景变得黯淡。”

（图片：外交关系协会）

U.S.-CubaRelations

美国与古巴关系的演变

来源：外交关系协会（）

作者：CFR.org编辑

翻译：岑君伊

自年以来，美国与古巴的关系一直受到“不信任和对抗”因素困扰。当年，菲德尔·卡斯特罗推翻了美国支持的哈瓦那政权，建立了与苏联结盟的社会主义国家。在随后的半个世纪里，美国历届政府都奉行旨在通过经济和外交手段孤立这个岛国的政策。美国对古巴的制裁比任何其他国家都长。

奥巴马政府采取了一些非常步骤，使美国与古巴的关系正常化。奥巴马会见了古巴领导人劳尔·卡斯特罗，并恢复了全面外交关系。然而，特朗普政府基本上扭转了上述局面，对古巴实施了一系列新的制裁。拜登政府承诺放宽一些限制，但年古巴反政府抗议活动的爆发和岛上日益恶化的局势，使拜登政府在古巴问题上面临的挑战日益复杂化。

是什么引发了华盛顿和哈瓦那之间的争吵？

动荡的美国和古巴关系起源于冷战。年，菲德尔·卡斯特罗和一群革命者在哈瓦那夺取政权，推翻了美国支持的富尔根西奥·巴蒂斯塔政府。古巴革命后，美国承认菲德尔·卡斯特罗政府，但随着新政权增加与苏联的贸易，将美国拥有的财产国有化，并提高美国进口商品的税收，美国开始实施经济惩罚。在大幅削减古巴食糖进口后，华盛顿禁止美国对古巴出口几乎所有糖类，肯尼迪总统将这一禁令扩大到全面经济封锁，其中包括严格的旅行限制。

什么是古巴导弹危机？

年，美国断绝了与古巴的外交关系，并开始采取秘密行动推翻菲德尔·卡斯特罗政权。导弹危机是在古巴允许苏联秘密在古巴部署核导弹后爆发的。此前，美国中央情报局试图推翻卡斯特罗（Castro），实施猪湾入侵。年10月，美国侦察机发现苏联在古巴部署的导弹设施，引发肯尼迪和苏联领导人赫鲁晓夫之间长达13天的摊牌博弈，核战争阴云密布。

肯尼迪要求苏联撤走这些武器，并命令美国海军对古巴实施海上隔离，以阻止更多武器进入古巴。最后，赫鲁晓夫同意撤走这些导弹，以换取肯尼迪保证不入侵古巴，并从土耳其撤走美国的核导弹。这场危机是冷战的一个转折点，因为两个超级大国都在努力避免核对抗。

在冷战的余下时间里，两国关系是如何演变的？

在随后的几十年里，经济和外交孤立成为美国对古巴政策的主要方面。年，里根政府将古巴列为恐怖主义国家赞助国，称其支持中美洲和非洲的左派好战组织。布什和克林顿签署了法律——年《古巴民主法》和年《古巴自由与民主团结法》，又称《赫尔姆斯-伯顿法》，加强了美国的制裁，并表示“在古巴过渡到排除卡斯特罗家族并维护基本自由的民主制度”之前，封锁将一直有效。

年，美国对制裁措施作了一些调整，允许向古巴出口美国制造的医疗用品和食品。然而，在小布什的领导下，限制更加严格，他的“援助自由古巴委员会”加强了对既有制裁的执行。

美国与古巴的关系是如何正常化的？

在年的美国总统竞选中，奥巴马说，孤立古巴未能促进美国的利益，现在是与卡斯特罗政权进行外交努力的时候了。上任几周后，他放宽了对汇款和旅行的限制，允许古巴裔美国人向古巴无限汇款，并允许美国公民出于宗教和教育目的访问古巴。

当奥巴马开始软化美国对古巴的政策时，古巴表示在菲德尔兄弟劳尔的新领导下对改革持开放态度。面对人口老龄化、沉重的外债负担和全球经济低迷时期的经济困难，劳尔·卡斯特罗于年开始开放古巴国家控制的经济。改革包括下放农业部门的权力，放宽对小企业的限制，开放房地产市场，允许古巴人更自由地出国旅行，以及扩大消费品的获取。因此，古巴私营部门膨胀，自营职业者人数在年至年期间几乎增加了两倍。

年底，奥巴马和劳尔·卡斯特罗宣布两国政府将恢复全面外交关系，并开始缓和五十多年的双边紧张关系，这让世界大吃一惊。这一历史性时刻标志着教皇弗朗西斯斡旋的18个月秘密外交的高潮，在此期间，双方同意交换囚犯，包括古巴情报官员和一名美国开发承包商等。

在随后的几年里，解冻仍在继续。奥巴马政府进一步放宽了对汇款和旅行以及贸易、电信和金融服务的限制。它还取消了古巴作为恐怖主义赞助国的称号，这是实现正常化的主要障碍。两国政府重新开放了大使馆，此举得到了两国公众的广泛支持，并谈判了一系列双边协议。

年初，奥巴马向双边关系正常化又迈出了重要一步，他访问了哈瓦那，这是自年卡尔文·柯立芝（CalvinCoolidge）以来美国现任总统首次访问古巴。在劳尔·卡斯特罗主持的现场主旨演讲中，奥巴马敦促两国继续推进改革。他说，古巴政府应该继续政治和经济自由化，美国国会应该解除贸易禁运。同年晚些时候，美国商业航空公司开始提供五十多年来两国之间的首次航空服务。

在年1月卸任前几天，奥巴马废除了克林顿时代的“湿脚干脚”政策，该政策允许非法来到美国的古巴人寻求永久居留权。古巴政府对此表示欢迎，此举使美国政府对待古巴人的行为符合其“对其他未经许可移民”的处理方式。

特朗普政府做了哪些政策改变？

菲德尔·卡斯特罗的去世和年特朗普的当选重新点燃了关于美国与古巴关系政策的辩论。在任期间，特朗普兑现了竞选承诺，在奥巴马政府解冻与古巴关系的大部分政策上，扭转方向。

年，特朗普政府禁止与代表古巴军方、情报机构和安全部门控制或运营的企业进行商业往来。它还禁止美国人单独前往古巴进行教育和文化交流。几个月后，美国政府表示，在美国和加拿大外交人员在当地遭受无法解释的伤害——包括听力损失和认知障碍后，它将从哈瓦那撤出大部分使馆工作人员。美国大使馆的许多职能，包括处理大多数签证，都暂停了。古巴政府否认参与上述那些神秘袭击事件，并敦促美国不要断绝外交关系。美国国家科学、工程和医学学院认为“定向脉冲射频能量是那些外交人员所受伤害的最合理解释”。

年，华盛顿向哈瓦那施压，开始允许美国公民起诉那些“贩卖或受益于古巴政权没收财产”的实体。国会在《赫尔姆斯-伯顿法案》中对此作了规定，但历届美国总统都经常放弃这一做法。加拿大和欧盟都是在古巴的主要外国投资者，它们谴责美国此举违反了国际法，并承诺通过世界贸易组织反对这一决定来保护其公司。

除了结束几乎所有个人前往古巴的旅行外，特朗普在年还禁止团体教育交流。他的政府禁止游轮和其他船只在美国和古巴之间航行，并禁止美国飞往哈瓦那以外的古巴城市的航班。古巴也暂停了飞往哈瓦那的私人包机，并禁止美国旅客在数百家与古巴政府或执政党有联系的场所逗留——美国人长期以来一直回避旅行限制，通过其他国家（包括墨西哥）飞往古巴。美国政府官员将旅行禁令定性为将旅游资金排除在古巴政府金库外的努力。白宫还通过限制汇款和实施经济制裁，进一步瞄准古巴的财政。年，联合国估计，自封锁开始以来，美国的贸易限制使古巴损失了多亿美元。同年，劳尔·卡斯特罗精心挑选的继任者米格尔·迪亚兹-卡内尔就任总统。

与此同时，特朗普政府越来越担心古巴与委内瑞拉之间的密切关系。特朗普政府试图通过制裁船运公司和古巴国家石油公司来阻止石油从委内瑞拉流向古巴。

拜登政府在古巴问题上的立场是什么？

竞选期间，拜登承诺将扭转特朗普对古巴的政策，他说，这些政策并没有促进人权和民主。拜登政府上任后表示，希望最终取消汇款限制，使美国人能够前往古巴，并开始审查特朗普政府的其他行动。它还任命了一名高级官员，监督国务院对美国外交官在古巴遭受不明原因伤害的分析。然而，白宫表示，调整美国对古巴的政策不是拜登的首要任务之一。

与此同时，哈瓦那进行了一些经济改革，包括放宽对私营企业的限制和统一其双重货币。它还对古巴裔美国人投资者表示开放。年4月，迪亚兹-卡内尔取代劳尔·卡斯特罗成为共产党第一书记，结束了卡斯特罗家族数十年的领导。

然而，在年7月爆发全国性抗议活动之后，和解的前景面临新的障碍，这是古巴近30年来最大的抗议活动。示威者说，他们正在对日益恶化的经济状况作出反应，包括停电、食品和药品严重短缺以及通货膨胀加剧。分析师将这些灾难归因于美国的限制、政府管理不善以及旅游业因新冠大流行导致的崩溃（外汇贬值近90%）。古巴领导人的反应是：指责外国挑衅者，逮捕抗议组织者，并取缔全岛的互联网和社交媒体接入。

拜登呼吁古巴政府尊重古巴人抗议的权利，并“自由决定自己的未来”，但拜登政府正面临政治压力，要求其做出更有力的回应。国会内许多民主党人认为，华盛顿应该通过减少对旅行和汇款的限制来帮助古巴缓解人道主义危机。与此同时，一些有影响力的决策者，包括参议员马可·鲁比奥（R-FL），向拜登施压，要求他扩大特朗普时代的制裁。

许多分析人士说，美国政府可能会谨慎行事，避免“附和”哈瓦那方面的说法，即华盛顿正在煽动异见。拉丁美洲问题专家埃里克·法恩斯沃思接受“POLITICO”采访时说：“最终，拜登站出来（表态）是一种平衡行动……站出来支持民主……不会带来麻烦。”

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